Prawo gazowe – ocena najważniejszych regulacji zawartych w projekcie z 9.10.2012 r.
Dnia 9 października 2012 r. został przedstawiony nowy, drugi już z kolei, projekt ustawy Prawo gazowe. Tego samego dnia opublikowano także inne projekty z tzw. „trójpaku energetycznego”, a mianowicie projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo energetyczne, ustawę Prawo gazowe oraz ustawę o odnawialnych źródłach energii. Natomiast kilka dni wcześniej, dnia 28 września 2012 r., opublikowano nowy projekt ustawy Prawo energetyczne. Publikacja nowych projektów, po ponad 9 miesiącach od opublikowania ich pierwszych wersji (co nastąpiło 21 grudnia 2011 r.) i po dyskusji, jaką one wywołały wśród przedsiębiorców i prawników zajmujących się na co dzień zagadnieniami energetyki, skłania do podjęcia próby wstępnej oceny proponowanych przez Ministerstwo Gospodarki zmian, w tym także odpowiedzi na pytanie, czy i na ile w drugiej wersji projektów zostały uwzględnione postulaty zgłaszane po publikacji pierwszych projektów z grudnia 2011 r.?
Brak konsekwencji w realizacji deklarowanej kompleksowości rozwiązań – opóźniona implementacja regulacji „trzeciego pakietu energetycznego” UE
Zgodnie z założeniami zawartymi już w pierwszych projektach „trójpaku energetycznego” i powtórzonymi w drugiej wersji projektów, w tym w aktualnym projekcie Prawa gazowego z dnia 9 października 2012 roku, celem nowych regulacji jest m.in. wyodrębnienie i kompleksowe uregulowanie rynku gazowego w odrębnym akcie prawnym. Z uwagi na specyfikę funkcjonowania rynku gazowego i jego odmienności w stosunku do elektroenergetyki i ciepłownictwa podejście projektodawcy zasługuje na aprobatę. Należy jednakże zauważyć, iż cel ten nie jest konsekwentnie realizowany na gruncie projektów „trójpaku energetycznego”. Obok regulacji zawartych w ustawie Prawo gazowe, szereg istotnych kwestii dotyczących funkcjonowania rynku gazowego uregulowanych zostało w pozostałych ustawach z „trójpaku energetycznego”. I tak np. harmonogram wejścia w życie projektowanych przepisów, w tym m.in. harmonogram wprowadzania obowiązku obrotu gazem poprzez giełdę lub na rynku regulowanym, został uregulowany w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo energetyczne, ustawę Prawo gazowe i ustawę o odnawialnych źródłach energii. Ponadto ustawa Prawo gazowe odsyła w niektórych punktach, jak np. w odniesieniu do przesłanek udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia koncesji do regulacji ustawy Prawo energetyczne. Wreszcie należy wskazać, że kwestie związane z wykorzystaniem biogazu zostały uregulowane także w ustawie o odnawialnych źródłach energii, a kogeneracja oparta o paliwa gazowe będzie regulowana zarówno przez przepisy ustawy Prawo gazowe, jak i ustawy Prawo energetyczne, a w pewnych sytuacjach także ustawy o odnawialnych źródłach energii. Taki stan rzeczy powoduje, że deklarowana „kompleksowość” regulacji funkcjonowania sektora gazowego doznaje szeregu wyjątków, co może w praktyce utrudniać i komplikować stosowanie nowych przepisów.
Dokonując wstępnej oceny przedstawionych projektów „trójpaku energetycznego” należy także wskazać, iż Polska ma znaczące opóźnienie w implementacji postanowień dyrektywy 2009/73/WE dotyczącej rynku wewnętrznego gazu ziemnego w UE. Termin implementacji minął bowiem dnia 3 marca 2011 r. Z tego względu Komisja Europejska pozwała Polskę do Trybunału Sprawiedliwości UE, proponując nałożenie dziennej kary pieniężnej w wysokości 88.819,20 euro. Dzienna kara pieniężna uiszczana byłaby od dnia podjęcia przez Trybunał decyzji stwierdzającej uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego do momentu, gdy Polska powiadomi Komisję o pełnym wdrożeniu przepisów dyrektyw do prawa krajowego.
Obowiązki „dostawcy awaryjnego”
W miejsce dotychczasowych regulacji dotyczących tzw. „sprzedawcy z urzędu”, projekt nowego Prawa gazowego wprowadza instytucję „dostawcy awaryjnego”. Sprzedawcę awaryjnego wyznacza w drodze decyzji Prezes URE na okres dwóch lat, przy czym zgodnie z art. 29 projektu Prawa gazowego winien nim zostać sprzedawca, który na obszarze działania operatora systemu dystrybucyjnego dokonywał w roku kalendarzowym poprzedzającym wyznaczenie sprzedaży gazu ziemnego największej liczbie tzw. „odbiorców chronionych” przyłączonych do sieci tego operatora.
Zadaniem „sprzedawcy awaryjnego” jest dokonywanie sprzedaży (określonej w projekcie jako „sprzedaż awaryjna”) na rzecz tzw. „odbiorców chronionych” w przypadku, gdy dotychczasowy sprzedawca zaprzestał realizacji umowy sprzedaży gazu ziemnego temu odbiorcy z przyczyn niezależnych od tego odbiorcy, a odbiorca ten nie zawarł umowy sprzedaży gazu ziemnego lub umowy kompleksowej z nowym sprzedawcą. Sprzedaży awaryjnej dokonuje się od dnia zaprzestania realizacji umowy sprzedaży gazu ziemnego przez dotychczasowego sprzedawcę do dnia rozpoczęcia jego sprzedaży przez sprzedawcę wybranego przez odbiorcę chronionego, ale nie dłużej niż przez 90 dni.
Praktyczne problemy związane z realizacją powyższego obowiązku może rodzić określenie kręgu podmiotów uprawnionych do „sprzedaży awaryjnej”. Wynika to z faktu, że art. 2 pkt 18 projektu Prawa gazowego definiuje pojęcie „odbiorcy chronionego” odwołując się do pojęć niedookreślonych. Mianowicie odbiorcami chronionymi w świetle projektu są oprócz odbiorców w gospodarstwach domowych, także „podmioty świadczące podstawowe usługi użyteczności publicznej” oraz podmioty wytwarzające energię cieplną na ich potrzeby (jeżeli udział tej energii w ogólnej produkcji tego podmiotu jest nie mniejszy niż 20%). Pojęcie „usług użyteczności publicznej” nie ma na gruncie prawa polskiego wyraźnych granic i jest przedmiotem kontrowersji w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie, co będzie rodziło problemy interpretacyjne na tle rozstrzygnięcia, komu ostatecznie przysługuje prawo do „sprzedaży awaryjnej”. Rozstrzygnięcia tej kwestii nie ułatwia użyty w definicji zwrot „podstawowe” usługi użyteczności publicznej, bowiem inne akty prawne odnoszące się do świadczenia usług użyteczności publicznej, jak np. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, nie posługują się takim rozróżnieniem. Podobnie rozstrzygnięcia wskazanych problemów nie ułatwi wymienienie w definicji z art. 2 pkt 18 projektu Prawa gazowego „szkół, przedszkoli, żłobków” czy „podmiotów leczniczych w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.”, ponieważ przepis ten wskazuje, że chodzi „w szczególności” o wymienione podmioty, a więc wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy.
Ochrona „odbiorcy wrażliwego”
Pozytywnie natomiast należy ocenić zmianę w zakresie ochrony tzw. „odbiorcy wrażliwego” w stosunku do regulacji zaproponowanej w projekcie z dnia 21 grudnia 2011 r. Obecnie proponuje się uregulowanie ochrony „odbiorcy wrażliwego” poza Prawem gazowym, tzn. wyłącznie na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie angażując w system tej ochrony – jak to miało miejsce na gruncie poprzedniej wersji projektu –przedsiębiorstw gazowniczych. Na mocy znowelizowanych przepisów ustawy o pomocy społecznej „odbiorca wrażliwy” miałby otrzymywać tzw. dodatek gazowy wynoszący rocznie nie więcej niż 30% iloczynu zużycia gazu ziemnego oraz średniej ceny gazu dla odbiorcy w gospodarstwie domowym ogłaszanej corocznie przez Prezesa URE.
Koncesjonowanie „sprzedaży” gazu ziemnego – konsekwencje dla sektora wydobywczego
Projekt z dnia 9 października 2012 r. utrzymuje, tak jak to miało miejsce na gruncie projektu z grudnia 2011 r. i wbrew krytycznym głosom zgłaszanym w toku konsultacji, koncesjonowanie „sprzedaży” gazu, wprowadzone w miejsce obecnego koncesjonowania „obrotu” gazem ziemnym w aktualnie obowiązującym Prawie energetycznym. Oznacza to, że przedsiębiorstwa zajmujące się wydobywaniem gazu ziemnego będą musiały oprócz koncesji „wydobywczej”, uzyskiwanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., ubiegać się także o koncesję na sprzedaż gazu w oparciu o przepisy projektowanego Prawa gazowego. Dalszą konsekwencją takiej sytuacji będzie objęcie przedsiębiorstw wydobywających gaz ziemny obowiązkiem taryfowym, chyba, że będą one dokonywały sprzedaży gazu poprzez giełdę (sprzedaż na giełdzie jest bowiem zwolniona z obowiązku taryfowego) oraz obowiązkiem utrzymywania obowiązkowych zapasów gazu, jeżeli sprzedaż odbywać się będzie na rzecz odbiorców chronionych. Z drugiej jednak strony projektodawcy wyszli naprzeciw niektórym ze zgłoszonych postulatów. Mianowicie w zakresie taryfowania obecny projekt przewiduje w art. 157, że do kosztów uzasadnionych prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży, które stanowią podstawę kalkulacji cen i stawek opłat w taryfie i ich zatwierdzenia przez Prezesa URE, zalicza się także koszty „pozyskania gazu ziemnego”. Na tle tej regulacji należy przyjąć, że przedsiębiorstwa gazownicze będą mogły uwzględnić koszty związane z prowadzoną działalnością wydobywczą.
Obowiązek dokonywania sprzedaży gazu ziemnego na giełdzie towarowej lub rynku regulowanym
Projekt Prawa gazowego z dnia 9 października 2012 r. utrzymuje pomysł nałożenia na sprzedawców gazu obowiązku dokonywania sprzedaży nie mniej niż 70% całkowitej ilości gazu ziemnego wysokometanowego, wprowadzonego przez nich do sieci przesyłowej, na giełdach towarowych. Instrument ten jest postrzegany przez projektodawców jako jeden z podstawowych elementów uwolnienia obrotu gazem ziemnym i liberalizacji rynku. Jednocześnie art. 64 projektu ustawy Przepisy wprowadzające przewiduje harmonogram stopniowej realizacji tego obowiązku. I tak, przez okres pierwszych sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie Prawa gazowego sprzedaż giełdowa miałaby obejmować 30% całkowitej ilości gazu ziemnego, następnie 50% przez okres kolejnych sześciu miesięcy, aby osiągnąć pułap 70% po roku od dnia wejścia w życie ustawy.
Opracowali: Magdalena Mitas – starszy prawnik, Kierownik Praktyki Prawa Energetycznego; dr Michał Będkowski-Kozioł, LL.M.Eur.Int. – partner, Kierownik Departamentu Prawa Konkurencji i Antymonopolowego oraz Tomasz Zaleski – partner, Departament Podatków i Rachunkowości
Powyższy artykuł powstał jako komentarz ekspercki podsumowujący warsztaty „Gaz – nowe regulacje na 2013 rok“, które odbyły się 6 grudnia 2012 roku, w Warszawie. Wydarzenie zorganizował Zespół CBE Polska we współpracy z firmą prawniczą Kochański Zięba Rapala i Partnerzy.
Warsztaty były objęte Honorowym Patronatem Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego. Wśród patronów medialnych wydarzenia znalazły się: GlobEnergia, inzynieria.com, Paliwa i Energetyka, eko-samorzadowiec.pl, ogrzewnictwo.pl, energoportal.eu, ksiegowosc.org, rachunkowosc.org, ogrzewanie.info.pl, ecoPress.pl, gramwzielone.pl, biznes.wieszjak.pl, ecoManager.pl, EnergiaiDom.pl oraz PortalEnergetyczny.pl
Dziękujemy wszystkim uczestnikom wydarzenia oraz zaangażowanym w nie partnerom i zapraszamy do udziału w przyszłych organizowanych przez nas warsztatach.
– Zespół CBE Polska
